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CUESTIONES URBANÍSTICAS PRÁCTICAS EN APLICACIÓN DE LA LEY 10/1998, DE 2 DE JULIODE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y URBANISMO DE LA RIOJA
por Nieves Mendoza

Extracto del artículo que, con el mismo título, se publicó en el mes de abril de 2004 en la Revista Francis Lefebvre "Inmobiliario & Urbanismo".
 
SUMARIO
 
I. Introducción.
II. De la nulidad del artículo 11.2.b) LOTUR y la deficiente configuración del concepto de solar.
A. El deber de urbanizar los terrenos para que adquieran la condición de solar ¿incluye la cesión de los terrenos objeto de urbanización?.
B. Sobre el contenido del deber de urbanizar de los propietarios de suelo urbano consolidado, con relación al concepto de solar.
III. Del concepto de suelo urbano no consolidado "remitido a un proceso integral de edificación" (artículo 9.2 LOTUR): un intento de caracterización de un Suelo urbano consolidado como Suelo urbano No consolidado.
IV. ¿Es posible delimitar unidades de ejecución en suelo urbano carentes de aprovechamiento urbanístico?.
V. De la contradicción entre los artículos 63.1 y 119.1 de la LOTUR: cálculo del aprovechamiento medio.
A. Superficie afecta al cálculo del aprovechamiento medio.
B. ¿Qué aprovechamiento corresponde a la Administración titular de bienes de dominio público existentes, no obtenidos por cesión gratuita?.
VI. Los sistemas generales adscritos en suelo urbanizable no se obtienen por ocupación directa.
A. Clasificación de suelo y sistemas generales.
B. ¿Qué significa la expresión "sistemas generales incluidos en este tipo de suelo o adscritos al mismo" del art. 24.2.a) LOTUR?
C. Los sistemas generales adscritos en suelo urbanizable, no se obtienen por ocupación directa.
 
I. Introducción.
 

"Todos los productos culturales humanos, desde un estilo artístico a una religión, desde un tipo de Estado o sociedad a una moda de vestir, constituyen un sistema. Y constituyen sistema de ideas, instituciones y modos imperantes en una determinada época y una determinada cultura. Unas sostienen a las otras y las hacen comprensibles; poner a unas en riesgo es poner en riesgo a las otras" (pág. 25).

"Sin conocimiento del sistema no hay interpretación del texto, aunque a partir de un conocimiento sólo intuitivo del primero, puede lograrse, mediante métodos rigurosos, uno más exacto del segundo -y luego, en una segunda fase, uno más exacto del primero" (pág. 49-50).

"El sistema no es algo terminado y perfecto conocido racionalmente; es algo enterrado en una semiinconsciencia y no totalizado, sino descubierto en la práctica, unidad a unidad y función a función" (pág. 51).

Estas palabras de Rodríguez Adrados, F. Lingüística estructural, 2ª edición, Madrid 1974, son la introducción al capítulo "Método de investigación" del Manual Derecho Administrativo Español, Tomo I, de D. Francisco González Navarro.

Sirvan las reflexiones que siguen, para inducir nuevos conocimientos y nuevas dudas, fuentes ambas de "des-cubrimiento" del Sistema urbanístico español.

II. De la nulidad del artículo 11.2.b) LOTUR y la deficiente configuración del concepto de solar.
 
A. El deber de urbanizar los terrenos para que adquieran la condición de solar ¿incluye la cesión de los terrenos objeto de urbanización?.
 

Los deberes urbanísticos establecidos por la LRSV en los arts. 14 y 18, integran las condiciones básicas del contenido del derecho de propiedad, su estatuto jurídico, de acuerdo con la función social del mismo (SSTC 37/1987 y 61/1997) y para todo el territorio nacional (art. 149.1.1ª CE (1) y D.F. única LRSV).

Los deberes definidos en el art. 14.1 LRSV (2) para el suelo urbano consolidado, consisten en completar la urbanización necesaria -tanto la externa como la interna de la parcela, STS de 26 de mayo de 1997 (RJ 1997, 5920) y de 28 de abril de 1997 (RJ 1997, 3175) - para la adquisición por los terrenos de la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento. Los gastos necesarios para completar la urbanización se sufragarán íntegramente por el propietario (3).

El problema parece plantearse, con relación a si el deber de urbanizar, incluye o no, la cesión gratuita de los terrenos objeto de urbanización para que la finca adquiera la condición de solar.

En sentido afirmativo se pronuncian Santos Díez y Castelao Rodríguez (4): "Parece claro que en este caso, si el terreno que fuere necesario para implantar el fragmento de acera o de elemento que impide la condición de solar es todavía de titularidad privada, el deber de completar la urbanización debe conllevar, necesariamente  y aunque el art. 14.1 LRSV no lo explicite, el de cesión gratuita del correspondiente terreno por parte de la propiedad única. Lo que demuestra que la interpretación de lo dispuesto en el art. 14.1 LRSV no puede hacerse en un sentido literal y riguroso".

La misma opinión mantienen los miembros del Grupo de Trabajo I del II Congreso Español de Derecho Urbanístico, celebrado en Santiago de Compostela, durante el mes de abril de 2001; entre sus conclusiones, figura la de que las cesiones de terrenos, en suelo urbano consolidado no sujeto a equidistribución, habrían de limitarse a las estrictamente necesarias, para que la parcela alcance la condición de solar, y en consecuencia, la cesión de todo el terreno que quede fuera de alineaciones exteriores, es decir, del límite divisorio entre los espacios públicos y privados, carecería de cobertura legal.

Sin embargo, el Tribunal Constitucional es rotundo al apreciar la inexistencia del deber de ceder suelo para dotaciones locales a cargo de los propietarios de suelo urbano consolidado, y así, en el Fundamento Jurídico 20, párrafo segundo de la STC 164/2001, puede leerse lo siguiente: "En segundo lugar, la inexistencia de deberes de cesión de suelo (en suelo urbano consolidado) no supone, como afirman los recurrentes, una opción estatal por la expropiación forzosa como instrumento de obtención de suelo dotacional. El artículo 14.1 LRSV se limita a definir el contenido de la propiedad urbana (en suelo consolidado). Y es el artículo 33.3 CE el que prohibe la apropiación pública del derecho de propiedad urbana sin indemnización. En consecuencia, no sería el art. 14.1 LRSV sino a lo sumo el 33.3 CE quien impondría a los Municipios la obtención de suelo dotacional mediante expropiación".

Merelo Abela (5), en la línea argumental seguida por el TC, dice: "Resulta más que discutible que dentro del deber genérico de completar la urbanización se incluya el de ceder gratuitamente los terrenos exteriores a las alineaciones (...). Es difícil encontrar apoyo en la normativa estatal básica para la imposición de este deber de cesión en desconexión del principio del reparto equitativo de los beneficios y cargas que ha de garantizarse en todo caso (art. 5 LRSV)".

El artículo 14.1 LRSV, no prevé cesión gratuita alguna de suelo para calles, ni equipamientos, ni zonas verdes, ni otras dotaciones de carácter general o local; si el legislador hubiese querido que en el suelo urbano consolidado hubiera cesiones, lo habría establecido así, igual que lo hace en el artículo 14.2, para el suelo urbano no consolidado (6). 

La LOTUR [art. 11.2.b)] se suma al primer grupo doctrinal, pero el deber de cesión de terrenos en suelo urbano consolidado, no se limita a aquéllos que deban servir de soporte a la urbanización, sino que se amplía, a un porcentaje del terreno que quede fuera de alineaciones exteriores, es decir, del límite divisorio entre los espacios públicos y privados, estén o no vinculados a ese deber básico estatal; todo ello, a pesar de la deficiente caracterización que del concepto de solar, hace el artículo 10 de la propia Ley riojana.

En conclusión, de la comparación del contenido de los deberes de los propietarios en suelo urbano consolidado establecidos por la normativa básica estatal, y el artículo 11.2.b) LOTUR, teniendo en cuenta la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional al respecto, hemos de concluir que el artículo citado de la LOTUR no se adecua a las disposiciones básicas incorporadas a la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones (en concreto a su artículo 14.1), siendo nulo por lesión del principio de competencia y trasgresión del principio de jerarquía normativa respecto a la Constitución Española (7).

B-. Sobre el contenido del deber de urbanizar de los propietarios de suelo urbano consolidado, con relación al concepto de solar.

La STC 61/1997 declaró nulo el art. 14 del TRLS/92, que definía el concepto de solar, por su carácter de precepto supletorio. La LRSV define las distintas clases y categorías de suelo, configurando los distintos regímenes jurídicos de la propiedad urbana, pero remitiendo la definición del concepto de solar a la legislación autonómica.

Teniendo en cuenta, que el art. 14 LRSV pone en relación los deberes urbanísticos con el concepto de solar, la definición que corresponde hacer a las CC.AA., por tratarse de una cuestión urbanística, implica que deberes urbanísticos básicos pueden completar su definición con conceptos emanados de quien no es competente para establecerlos: la Comunidad Autónoma (8).

Pero el problema, más que por la ausencia de definición del concepto de solar por Ley autonómica, se agrava por una deficiente configuración del mismo, pues donde no haya ningún pronunciamiento expreso, será de aplicación el supletorio art. 82 TRLS/76, que salvo la adición de la exigencia de alineaciones y rasantes, está tomado de la Ley de 1.956 y tiene, por tanto, una vigencia de casi cincuenta años.

Establecido por el art. 11.2.a) LOTUR (9) que la obligación de urbanizar, tiene como contenido aquéllas obras que resulten necesarias para convertir la parcela en SOLAR, pasamos a analizar, cuáles son las características que deben concurrir en un terreno, para que merezca tal calificación legal en La Rioja.

Conforme al artículo 10 (10), con relación al 8.1.a) (11), ambos de la LOTUR, bastaría con que un terreno tuviese señaladas alineaciones y rasantes, contara con acceso rodado desde la malla urbana, servicios de abastecimiento y evacuación de aguas, y suministro de energía eléctrica de características adecuadas a la edificación que exista o prevea el plan, para que el mismo mereciera la calificación de solar. Es decir, a salvo el establecimiento de alineaciones y rasantes, las mismas condiciones que para poder clasificarlo como suelo urbano, por contar con los servicios mínimos enumerados por el art. 8.1.a).

No es, por tanto, requisito contar con encintado de aceras, ni pavimentación de calzadas, como preveían los artículos 82 del TRLS/76 y 14 TRLS/92; el primero porque no se cita y el segundo por ser distinto, evidentemente, que el concepto "acceso rodado".

Si el art. 57.f) LOTUR obliga a los Planes Generales Municipales a incluir en su contenido, el establecimiento de alineaciones y rasantes en suelo urbano consolidado no sujeto a Plan Especial, en municipios con tal figura de planeamiento municipal, y siempre que no se hayan establecido por el mismo, condiciones adicionales de urbanización con tal fin, los terrenos clasificados como suelo urbano por contar con tales servicios, no sujetos a planeamiento especial, merecerán la condición de solar y por tanto, ningún deber de urbanizar añadido deberá serles exigido, en virtud del contenido del art. 11.2.a) LOTUR.

El art. 11.2.b) LOTUR (12), viene a establecer el deber de efectuar cesiones para viario y espacios libres (las alineaciones separan el dominio privado de dicho dominio público), con el expresado límite del 10% de la superficie de la finca. A pesar de esta limitación, en la medida en que este deber no se relaciona con el de conversión de la parcela en solar, no encontraría apoyo en la normativa estatal básica ni siquiera, en la interpretación de aquéllos que entienden que el deber de urbanizar incluye la cesión gratuita de los terrenos objeto de urbanización, pues como hemos visto, en la Comunidad Autónoma de La Rioja, no existe obligación de urbanizar terrenos exteriores a las alineaciones, más allá de la pura implantación de los servicios urbanísticos requeridos, siempre que el planeamiento general no añada otros requisitos de urbanización, en virtud de lo establecido por el art. 10.1 LOTUR.

La necesidad de enmendar la "incorrecta" definición del concepto de solar operada por el art. 10 LOTUR, ha provocado que el Borrador del Reglamento General (13) en desarrollo de la misma, haya tenido que recurrir a la vía indirecta de completar las características de los servicios mínimos requeridos para la clasificación de un suelo como urbano, conforme al art. 8.1.a) LOTUR, de tal forma, que ha llegado a modificar éste último, además de asimilar, peligrosamente, los conceptos de suelo urbano y solar.

El citado art. 8.1.a) establece que serán suficientes los servicios citados cuyas características sean adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos se haya de construir; pero también serán suficientes, los servicios de características adecuadas a la edificación que sobre ellos exista.

El art. 12.1 apartados b.2 y c.2, con relación al art. 14.a), ambos del Borrador del Reglamento, exigen que las características de los servicios sean adecuadas, tanto para la edificación existente como para la que pudiera llegar a construirse; por tanto, ya no son adecuadas las infraestructuras de las que estén dotadas las construcciones existentes, siempre que no sirvan a las edificaciones derivadas de la nueva ordenación, prevista por el planeamiento general.

En cualquier caso, repetimos que el artículo 11.2.b) LOTUR, con relación al 14.1 LRSV y 10 LOTUR, no es conforme a las disposiciones básicas contenidas en la LRSV, por lo que ha de considerarse NULO, por lesión del principio de competencia y por infracción del principio de jerarquía normativa respecto a la CE.

Y concluimos, que a la vista de la definición legal del concepto de solar, resulta necesario establecer, en la normativa de los Planes Generales, de forma concreta y pormenorizada, cuales han de ser las características de la urbanización que deben concurrir en un terreno para que merezca la condición de solar.

III. Del concepto de suelo urbano no consolidado "remitido a un proceso integral de edificación" (artículo 9.2 LOTUR): un intento de caracterización de un Suelo urbano consolidado como Suelo urbano No consolidado.
 

El art. 8 LRSV define el suelo urbano en función del criterio material de que cuente, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o esté consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística, fiel a los criterios tradicionales de definición del suelo urbano: su urbanización de hecho o su consolidación por la edificación (14).

Con la legislación vigente, puede hablarse de las dos siguientes categorías de suelo urbano, a efectos de su clasificación como tales: a) suelo urbano consolidado por la urbanización con unos servicios mínimos, y b) suelo urbano consolidado por la edificación, en un determinado porcentaje.

El artículo 14 LRSV (15) impone a los propietarios de suelo urbano, un régimen jurídico muy distinto, dependiendo de si sus terrenos tienen la consideración de consolidados o no consolidados por la urbanización, aunque no precisa los límites del concepto suelo urbano sin urbanización consolidada, o al menos no se deduce con la claridad debida. En todo caso, la exigencia a los propietarios de estos suelos de un régimen de deberes que, con pequeños matices, se confunde con el propio del suelo urbanizable, sugiere que nos hallamos ante unos suelos radicalmente distintos de los urbanos típicos o consolidados, en la nueva terminología legal.

Esta apreciación se ve confirmada por el otro rasgo característico que se deduce de la LRSV, en torno a esta categoría de suelo urbano: la necesidad de la actuación conjunta, sistemática o integral, a la que se refieren tanto el art. 14.2, como el art. 28.1 en relación con las valoraciones. Estos suelos, han de ser incluidos en ámbitos de desarrollo para su correspondiente gestión (16).

Díaz Lema, J.M., redactor del Anteproyecto de la LOTUR, escribe al respecto: "Sin embargo, en el art. 14 la Ley introduce una nueva distinción entre dos categorías dentro del suelo urbano, el consolidado y el no consolidado por la urbanización, conceptos que deben separarse del anteriormente mencionado "consolidado por la edificación" "(...) Se trata en realidad de suelos clasificados como urbanos pero que carecen de los servicios urbanísticos básicos y en los que no se ha producido el cumplimiento de los deberes urbanísticos; por esta razón, la Ley impone su cumplimiento, como si se tratara de suelo urbanizable, aunque sea después de su clasificación como urbanos" (17).

Por tanto, el legislador estatal al delimitar las categorías dentro del suelo urbano, establece como principal criterio diferenciador, el de la consolidación o no por la urbanización, sin referencia alguna a la consolidación por la edificación y sin vinculación entre las dos vías de clasificación de suelo urbano y las categorías dentro del mismo.

Establecidos los límites del concepto estatal de suelo urbano sin urbanización consolidada, analizamos los ponderados por el artículo 9.2 LOTUR: tendrán la consideración de suelo urbano no consolidado, los terrenos clasificados como urbanos "remitidos a un proceso integral de urbanización y/o edificación", y así los que tengan pendiente:

- un proceso integral de urbanización,
- un proceso integral de urbanización y edificación, o
- un proceso integral de edificación.

El problema surge al intentar definir qué tipo de suelo será aquél que estando remitido, únicamente, a un proceso integral de edificación, y no requerido de un proceso integral de urbanización, merezca la categoría de suelo urbano no consolidado y pueda integrarse en la definición que del mismo da la LRSV: suelo urbano que carezca de urbanización consolidada y al que aplicar el régimen de deberes de los artículos 18 LRSV y 24 LOTUR.

Entre los supuestos que pueden incluirse en esta subcategoría de suelo urbano no consolidado creada por la LOTUR, podemos enumerar, sin carácter exhaustivo, las siguientes:

a) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo [art. 8.1.c) LOTUR].
b) Los terrenos ya transformados por contar con los servicios enumerados en el art. 8.1.a) LOTUR, cuyo PGM establezca alineaciones y rasantes.

En ambos casos, los terrenos estarían sujetos a procesos globales de edificación, pero también podrían merecer la calificación de solar, conforme al art. 10 LOTUR. Se trata de terrenos con urbanización consolidada a los que, por no estar edificados, se les aplica el régimen jurídico del suelo urbano no consolidado.

En referencia al artículo 9.2 de la LOTUR, Merelo Abela pone de manifiesto su perplejidad por la redacción dada al mismo: "La compatibilidad con la LRSV resulta clara si se atiende sólo a la urbanización como definidor del proceso de ejecución integral. La referencia a la edificación resulta algo extraña, pues un proceso integral de edificación sin urbanización, posibilidad que se prevé en la Ley, y que, aparte de carecer de sentido preciso (¿edificación simultánea de todas las parcelas del ámbito seleccionado al efecto?), no constituye presupuesto, ni justifica una actuación sistemática o mediante ámbito de gestión, ni siquiera en el contexto de la Ley autonómica" (18).

Concluimos, que el artículo 9.2 LOTUR no es conforme a las disposiciones básicas contenidas en la LRSV, además de adolecer, cuando menos, de incongruencia con el resto del articulado de la propia Ley urbanística riojana.

IV. ¿Es posible delimitar unidades de ejecución, en suelo urbano, carentes de aprovechamiento urbanístico?.
 

El art. 110.4 LOTUR dispone que las unidades de ejecución se delimitarán de forma que permitan el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión y urbanización en la totalidad de su superficie, y de acuerdo con el principio de reparto equitativo de beneficios y cargas.

Esta definición legal de los requisitos que debe cumplir la delimitación de unidades de ejecución designa, asimismo, las funciones que éstas están llamadas a cumplir, de manera que deben conseguir el cumplimiento conjunto de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización. Basta que no sea posible llevar a cabo el cumplimiento conjunto de alguno de estos fines, para que sea improcedente delimitar una unidad de ejecución (19).

No existiendo beneficios que repartir, pues los terrenos incluidos están afectos a un uso dotacional público sin atribución de aprovechamiento alguno, existiendo sólo cargas de urbanización y cesiones del 100% del suelo incluido, no es viable delimitar un ámbito con el único objeto de equidistribuir cargas urbanísticas, en ausencia de uno de los principales fines y requisitos de la delimitación de estos ámbitos: el reparto equitativo de beneficios.

En un artículo publicado en Revista Práctica Urbanística titulado "Delimitación del ámbito territorial. Delimitación del ámbito de actuación", al enumerar los requisitos mínimos a los que debe ajustarse la delimitación en todo caso, incluye los siguientes: equilibrio entre cesiones y aprovechamientos, viabilidad del principio de equidistribución, adjudicación a los propietarios de parcelas aptas en las que materializar su derecho, y autonomía técnica y económica (20). 

La STSJ nº 494 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de La Rioja de 21 de octubre de 1.997 (ponente D. Valentín de la Iglesia Duarte) (21) es un buen ejemplo del verdadero significado de la delimitación de unidades de ejecución.

Esta Sentencia (LA LEY JURIS 1071409\97) tiene por objeto resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ministerio de Economía y Hacienda contra el acuerdo adoptado por el Pleno de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja por el que se aprobaba definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Ezcaray, y por el que se incluía en la Unidad de Ejecución nº 4, el solar ubicado en la calle Héroes del Alcázar nº 11, bien patrimonial propiedad del Estado Español.

La decisión del Tribunal defiende la legalidad y oportunidad de la delimitación de la Unidad de Ejecución, amparándose fundamentalmente, en el informe pericial evacuado en el proceso. Este informe, cuyas conclusiones hace suyas el TSJ, resulta contundente cuando afirma que "dada la superficie de la Unidad de Ejecución y una vez restada la correspondiente a cesiones obligatorias, la superficie restante es bastante para que la distribución de beneficios y cargas sea proporcional a las superficies afectadas aportadas por cada propietario".

Interpretado a contrario, podemos afirmar que si toda la superficie de una unidad de ejecución está afecta a usos dotacionales públicos, con aprovechamiento nulo, no existe proporcionalidad en la distribución de beneficios y cargas para los propietarios.

Como consecuencia de una consulta realizada a la Revista Práctica Urbanística, sobre la posibilidad de delimitar unidades de ejecución carentes de aprovechamiento urbanístico, Castro Abela, contesta de forma rotunda, que no es posible delimitar una unidad de ejecución carente de aprovechamiento, no es posible hacerlo sin fijar el concreto aprovechamiento unitario, ni incluyendo sólo, terrenos dotacionales públicos" (22).

Interpretando a contrario, el art. 118 LOTUR (23) relativo a la reducción de cargas para los propietarios en los supuestos en que no resulte rentable la actuación por ser excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento, la viabilidad de una actuación sistemática viene dada por el equilibrio entre cargas y aprovechamientos, por la rentabilidad de la actuación; por tanto, en el supuesto de inexistencia absoluta de aprovechamientos, hemos de concluir que la actuación, simplemente no sería factible, por carecer absolutamente de rentabilidad.

El montante de las cargas urbanísticas viene impuesto por la Ley en relación con los planes de ordenación, pero en ningún caso puede quebrantar el principio de afección de plusvalías de la urbanización, lo que, a sensu contrario, supone que los gastos de urbanización no pueden ser superiores a aquéllas plusvalías, a no ser que se pretenda una verdadera confiscación de la propiedad privada.

Y por si algún hábil lector, estuviera pensando en la expropiación como sistema de gestión que resuelva la imposibilidad de llevar a cabo un justo reparto de beneficios y cargas, resulta esclarecedor que la LRSV no contemple, entre sus normas de valoración, el supuesto de un suelo urbano incluido en un ámbito de gestión sin aprovechamiento. Analizando los artículos 28 y 29 de la citada Ley, constatamos lo siguiente:

a) No es posible aplicar a este supuesto el artículo 28.1 LRSV (24) pues se refiere a suelo urbano no consolidado con atribución de aprovechamiento.
b) No es posible aplicar el artículo 28.2 LRSV (25)  pues el artículo regula supuestos de Planes Especiales de Reforma Interior y presupone la existencia de aprovechamiento urbanístico derivado del P.G.M.
c) No es posible aplicar el artículo 28.3  LRSV (26), pues el Plan General, en este caso, no establecería aprovechamiento alguno.
d) No es posible aplicar el artículo 29 (27) de la misma Ley, pues uno de los requisitos para su aplicación es, que no esté incluido en un ámbito de gestión.

En cualquier caso, planteado este problema en fase de valoraciones, "puede sostenerse razonablemente, la aplicabilidad del art. 29 LRSV, a pesar de estar previsto para actuaciones asistemáticas, con el fin de evitar consecuencias absurdas" (28).

V. De la contradicción entre los artículos 63.1 y 119.1 de la LOTUR.
 

A. La superficie afecta al cálculo del aprovechamiento medio (29).

Aunque el aprovechamiento medio (30) refleje el "promedio" del aprovechamiento del Sector, Suelo Urbanizable Delimitado, Unidad de Ejecución o Plan Especial de Reforma Interior (art. 58.2 LOTUR), no suelen coincidir ámbito del reparto y superficie afectada a su cálculo.

En el que denominaremos "ámbito de reparto" (art. 63.1 LOTUR), y dependiendo de la clase y categoría de suelo y número de habitantes del municipio afectado, quedan incluidos todos los suelos comprendidos en su delimitación perimetral exceptuados los afectos a dotaciones públicas de carácter general o local ya existentes. Opcionalmente, se podrán incluir "los afectos a dotaciones y equipamientos que, en ejecución de instrumentos de planeamiento, se hubieran obtenido por expropiación forzosa". Las superficies excluidas del "ámbito de reparto" no pueden, desde luego, entrar en la distribución de aprovechamientos.

Sí se computan, sin embargo, los terrenos dotacionales públicos ya existentes, cuya desafectación se produzca en el Plan General Municipal, desde cuyo momento se convierten en patrimoniales [art. 8.4.a) RBEL]. Cualquier otra dotación cuyos titulares sean particulares queda incluida dentro del "ámbito de reparto".

En consecuencia, los únicos terrenos que quedan afectos al cálculo del aprovechamiento medio son los suelos de propiedad privada (también, por tanto, los patrimoniales de la Administración), los demaniales que el PGM desafecte, y opcionalmente, los demaniales obtenidos por expropiación forzosa, en ejecución de instrumentos de planeamiento.

La superficie así obtenida, constituye la referencia básica y necesaria para el cálculo del aprovechamiento medio, en forma tal, que la posibilidad de adquirir cada propietario el 90% del aprovechamiento urbanístico (u otros porcentajes superiores, según art. 24.2 LOTUR) está en función de que en la superficie se incluyan todas y sólo las superficies citadas. De este modo, será correcta aquella fórmula de reparto clásica (0.90 x sp/ST). Obviamente, cuando la relación entre la superficie privada y la superficie total es distinta de la unidad, el porcentaje del 90% variará en la misma proporción, desplazando aprovechamiento hacia la Administración si es inferior a la unidad o hacia los particulares, si es superior.

La posibilidad de incluir en la superficie afectada al cálculo, los terrenos afectos a dotaciones y equipamientos obtenidos por expropiación forzosa en ejecución de instrumentos de planeamiento, fue introducida por la D. T. 6ª. 3 TRLS/92, como medida de fomento para estimular la pronta adaptación de los Planes a la citada ley, con la posibilidad así, de incrementar el porcentaje de aprovechamiento correspondiente a los Ayuntamientos (31).

B. ¿Qué aprovechamiento corresponde a la Administración titular de los bienes de dominio público existentes no obtenidos por cesión gratuita?

Como es sabido, los bienes de dominio público se clasifican en bienes de uso público y bienes de servicio público. Por lo que respecta al dominio público municipal, los bienes de uso público de carácter urbanístico pueden reconducirse a viales, espacios libres y zonas verdes, mientras que los de servicio público son los equipamientos (art. 2 y ss. RBEL).

La pregunta formulada puede plantearse, en principio, respecto de cualquier tipo de bien de dominio público. Sin embargo, la jurisprudencia consultada tiene por objeto un solo tipo de bienes, los viales, es decir, bienes de dominio y uso público.

De este modo, constituirán objeto preferente de nuestra atención los bienes "clásicos" afectados por esta problemática, sin perjuicio de que podamos entender también englobados, los bienes de servicio público, en las conclusiones a las que podamos llegar en esta materia.

Conforme establece el art. 119.1 de la LOTUR, "Cuando en una unidad de ejecución existieren bienes de dominio y uso público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico corresponderá a la Administración titular de los mismos".

Si el bien demanial existente en la unidad de ejecución, no ha sido obtenido por cesión gratuita, el artículo citado atribuye a la Administración titular, el aprovechamiento correspondiente al mismo.

La pregunta es: ¿queda aprovechamiento que atribuir a la Administración titular de tales bienes?. Para averiguarlo hemos de comprobar cómo se ha calculado el aprovechamiento medio, más en concreto, si estos terrenos se han tenido en cuenta en el denominador de la ecuación para su cálculo (32).

Como hemos visto en el apartado anterior, referido a la superficie computable a efectos del cálculo del aprovechamiento medio  (superficie entre la que repartir el aprovechamiento), el legislador excluye del denominador los terrenos afectos a dotaciones y equipamientos públicos existentes, dejando la opción a los Ayuntamientos de incluir o no, los obtenidos por expropiación urbanística en actuaciones urbanísticas.

En el supuesto de una dotación existente (una calle o un parque, por ejemplo) obtenida por expropiación forzosa pero no incluida en la superficie a computar para el cálculo del aprovechamiento medio, no resta aprovechamiento que atribuirle, pues se ha repartido la totalidad del mismo entre los titulares de superficies incluidas para su cálculo.

Lo mismo ocurre con terrenos afectos a dotaciones o equipamientos existentes obtenidos por compra y excluidos por el art. 63 LOTUR, del cómputo de superficie afecta al cálculo del aprovechamiento medio.

En la situación descrita, los propietarios de la Unidad no cederían gratuitamente estas dotaciones liberándose de la carga, cuando en realidad el Ayuntamiento los tuvo que adquirir onerosamente, generalmente por expropiación.

Un ejemplo de rigor legislativo, lo encontramos en el art. 39.2.c) de la Ley 5/1999 de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León cuando dice: "De la superficie total del sector se deducirá la superficie ocupada por dotaciones urbanísticas públicas ya existentes, tanto de carácter general como local, salvo las que hayan sido adquiridas por las Administraciones Públicas por expropiación y otras formas onerosas". Es desde la regulación de la superficie considerada para el cálculo del aprovechamiento promediado, donde se coordinan, aprovechamiento unitario y aprovechamiento correspondiente a los titulares de bienes afectos al dominio público obtenidos onerosamente.

Esta redacción daría sentido y coordinaría la aplicación de los artículos 63 y 119 LOTUR; en su redacción vigente, son contradictorios.

VI. Los sistemas generales adscritos en suelo urbanizable no se obtienen por ocupación directa.
 

A. Clasificación de suelo y sistemas generales.

Conforme establecía el artículo 9.2 del TRLS/92, los sistemas generales podían no ser objeto de clasificación específica de suelo, no era preceptiva su inclusión en ninguna de las categorías de clasificación de suelo, sin perjuicio de que los de nueva creación previstos en el planeamiento, se adscribieran a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención.

Es decir, si los sistemas generales no se clasificaban en ninguna categoría de suelo, podían adscribirse a alguna de ellas, a efectos de su gestión y obtención.

En el régimen jurídico urbanístico instaurado por la LRSV, todo el suelo municipal debe estar clasificado como suelo urbano, urbanizable o no urbanizable, incluidos los sistemas generales (Art. 7 LRSV y 6 LOTUR).

B. ¿Qué significa la expresión "sistemas generales incluidos en este tipo de suelo o adscritos al mismo" del art. 24.2.a) LOTUR?

El art. 18.2 LRSV establece el deber de los propietarios en suelo urbanizable de ceder, obligatoria y gratuitamente, el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente.

Esta referencia "al ámbito correspondiente" debemos entenderla hecha a los ámbitos de gestión o a los ámbitos de planeamiento u ordenación.

Aclaramos que un sistema está "incluido" cuando ocupa parte del ámbito del propio sector (ámbito de planeamiento) o de la unidad de ejecución (ámbito de gestión), y está "adscrito" cuando se encuentra ubicado fuera de los referidos sectores o de las unidades de ejecución, pero debe estar clasificado, en este caso, como suelo urbanizable delimitado.

El "ámbito correspondiente" al que se remite el artículo 151.a) LOTUR, es la unidad de ejecución: "Los terrenos destinados por el planeamiento, al establecimiento de Sistemas Generales en suelo urbanizable se obtendrán mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción a una unidad de ejecución".

Sin embargo, el art. 24.2.a) LOTUR se refiere a las clases de suelo, cuando dice: "Los propietarios de suelo urbanizable delimitado deberán: a) Ceder los terrenos destinados por el Plan General a sistemas generales de dominio público incluidos en este tipo de suelo o adscritos al mismo".

La LOTUR, como hacía el TRLS/92, apunta de este modo, a sistemas generales incluidos o adscritos a una clase de suelo, a suelo urbanizable delimitado, no a ámbitos de gestión u ordenación; y así distingue entre: sistemas generales incluidos en suelo urbanizable delimitado, y sistemas generales no incluidos en suelo urbanizable pero adscritos al mismo, a efectos de su gestión y obtención.

¿Qué significado jurídico puede dar la LOTUR a un suelo no incluido o clasificado como suelo urbanizable pero adscrito a esta clase de suelo? Ya hemos señalado en el apartado anterior que los artículos 6 LOTUR y 7 LRSV, obligan a clasificar, incluir, los sistemas generales en alguna de las clases de suelo previstas.

¿Qué régimen jurídico urbanístico corresponde a los titulares de terrenos afectos a sistemas generales adscritos a suelo urbanizable, pero no incluidos en esta clase de suelo, es decir, clasificados como suelo urbano o no urbanizable?

La LOTUR no prevé vinculaciones entre distintas clases de suelo a efectos de la gestión urbanística, salvo en el caso de sistemas generales o dotaciones locales en suelo urbano consolidado a obtener por ocupación directa (art. 153) (33), asignando terrenos edificables en unidades de ejecución excedentarias situadas en suelo urbanizable delimitado y otras compensaciones de aprovechamientos previstas en el art. 117.2.

La dicción "conflictiva" del artículo 24.2. LOTUR nos recuerda textualmente, conceptos referidos al TRLS/92 y así:

El artículo 94.2 del TRLS/92 decía: "Todos los terrenos clasificados como suelo urbanizable y los afectos a sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo para su obtención, deberán quedar incluidos en áreas de reparto, cuya delimitación se hará conforme a lo que establezca la legislación urbanística aplicable".

El artículo 201 del mismo texto legal establecía: "La obtención de los terrenos destinados a sistemas generales adscritos, o en suelo urbanizable programado se producirá por ocupación directa o mediante expropiación".

A salvo la expresión analizada del artículo 24.2.a) LOTUR, el resto de determinaciones relativas a la clasificación y modos de obtención de sistemas generales en suelo urbanizable, son, desde nuestro punto de vista, plenamente fieles al régimen jurídico configurado por la LRSV. Pensamos que, tal vez, la inclusión de tal párrafo, se ha podido deber a la inercia del conocimiento sobre instituciones clásicas del derecho urbanístico español. El nominal es el mismo: sistema general adscrito; pero el significado es muy distinto en el TRLS 92 y la LOTUR.

C. Los sistemas generales adscritos en suelo urbanizable no se obtienen por ocupación directa.

El art. 151 LOTUR regula los diferentes modos de obtención de sistemas generales en suelo urbanizable y en suelo urbano no consolidado, enumerando con carácter de "numerus clausus", (a salvo los convenios urbanísticos), los siguientes:

a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión en una unidad de ejecución.
b) Mediante cesión obligatoria derivada de su adscripción a una unidad de ejecución.
c) Mediante ocupación directa, asignando a los propietarios afectados su aprovechamiento en unidades de ejecución excedentarias en suelo urbanizable de todos los municipios.
d) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o convenientes, mediante expropiación forzosa.

Evidentemente, estos sistemas de obtención son alternativos y no pueden ser aplicados dos o más conjuntamente, sería como aplicar los de compensación y cooperación, a la vez.

Por tanto, si un sistema general está adscrito a una unidad de ejecución, no puede ser obtenido por ocupación directa, sino por cesión gratuita derivada de la propia gestión del ámbito de ejecución.

Con el artículo 201 del TRLS/92, dentro del Capítulo IV relativo a los modos de obtención de terrenos dotacionales, sí se podían obtener sistemas generales adscritos por ocupación directa (también por expropiación). Esta regulación esta directamente relacionada con lo establecido por sus artículos 9.2 (relativo a la clasificación de sistemas generales), y 144.3 (sobre la no-inclusión de sistemas generales en unidades de ejecución).

Con la LOTUR, el ámbito de adscripción de los sistemas generales es la unidad de ejecución, por lo que su obtención se realizará por cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de la propia unidad. Si se incluyen, la misma solución. Los otros dos modos de obtención son la ocupación directa y la expropiación, para sistemas generales ni adscritos ni incluidos a ámbitos de gestión. Estos cuatro métodos, repetimos, son alternativos.

Notas:

1. Art. 149.1.1ª CE: "El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 1ª. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales."

2. Art. 14.1 LRSV: "Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar, (...)".

3. Beltrán Aguirre, J.L: Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, pág. 347.

4. Santos Díez, R. y Castelao Rodríguez, J.: Derecho Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos, pág. 440.

5. Merelo  Abela, J.M.: Derecho Urbanístico de Castilla y León., pág. 210.

6. Porto Rey, E.: "¿Reparto de aprovechamientos y cargas en el suelo urbano consolidado?" pág 99 y ss.

7. Memento Práctico Francis Lefebvre, Urbanismo 2003-2004. nº marginal 1441.

8. Ortega García, A., Derecho Urbanístico Estatal, pág. 33.

9. Art. 11.2. a) LOTUR: "Los propietarios de suelo urbano consolidado deberán: a) Completar, a su costa, la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar".

10. Art. 10 LOTUR: "Tendrán la consideración de solares las superficies de suelo urbano aptas para la edificación que reúnan los siguientes requisitos:

0. Que estén urbanizadas con arreglo a las normas mínimas establecidas en cada caso por el planeamiento, y si éste no existiere o no las concretase, las establecidas en el artículo 8.1.a).
0. Que tengan señaladas alineaciones y rasantes, si existiese planeamiento.
0. Que cuando fuese preciso, se haya realizado el reparto de cargas y beneficios.

11. Art. 8.1.a) LOTUR: "1. Tendrán la condición de suelo urbano: a) Los terrenos ya transformados por contar con acceso rodado desde la malla urbana, servicios de abastecimiento de agua y evacuación de aguas, y suministro de energía eléctrica de características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir."

12.  Art. 11.2. LOTUR: "Los propietarios de suelo urbano consolidado deberán: a) Completar, a su costa, la urbanización necesaria para que los terrenos alcancen la condición de solar. b) Ceder los terrenos que queden fuera de las alineaciones establecidas por el planeamiento siempre que no superen el 10% de la superficie total de la finca".

13. Artículo 14 del Borrador del Reglamento General LOTUR.

1. Tendrán la consideración de solares las superficies de suelo urbano aptas para su edificación inmediata que reúnan los siguientes requisitos:

a) Que estén urbanizadas con arreglo a las normas mínimas establecidas en cada caso por el planeamiento, y si éste no las concretase, las establecidas en el artículo 8.1.a) de la Ley y el artículo 12 de este Reglamento.
a) Que tengan señaladas alineaciones y rasantes.
a) Que, cuando fuese preciso, se haya realizado el reparto de cargas de la urbanización.

Los terrenos incluidos en suelo urbanizable sólo podrán alcanzar la condición de solar una vez se hayan ejecutado, conforme al planeamiento urbanístico, las obras de urbanización exigibles para la conexión de su sector con los sistemas generales existentes, y para la ampliación o refuerzo de éstos, en su caso.

Artículo 12 del Borrador del Reglamento General LOTUR.

1. A los efectos de lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Ley se entenderá que los servicios urbanísticos reúnen los requisitos mínimos en las siguientes circunstancias:

a) Acceso rodado: Se entenderá que existe acceso rodado cuando un terreno sea accesible para vehículos automóviles de turismo a través de vías de titularidad pública y con un firme en condiciones suficientes para el tráfico de tales vehículos. No justifican por sí sola la dotación de este servicio ni las vías perimetrales de los núcleos urbanos, respecto de las superficies colindantes con sus márgenes exteriores, ni las vías de comunicación entre los núcleos.
b) Abastecimiento de agua: Se entenderá que un terreno tiene el servicio de abastecimiento de agua de la red general con características suficientes, cuando se cumplan las siguientes condiciones:
b.1) Exista conducción por el borde de dicho terreno o vial al que da frente.
b.2) Tenga la garantía de suministro suficiente en todo su recorrido, tanto para la edificación existente como la que pudiera llegar a construirse.
c) Evacuación de aguas: Se entenderá que un terreno tiene el servicio de evacuación de aguas con característica suficientes cuando cumpla las siguientes condiciones:
c.1) Exista colector de aguas residuales, perteneciente a la red general o a red autorizada por la Administración competente por el borde de dicho terreno.
c.2) La canalización tenga capacidad de transporte suficiente en todo su recorrido, tanto para la edificación existente como para la que pudiera llegar a construirse.
d) Suministro de energía eléctrica: Se entenderá que un terreno tiene suministro de energía eléctrica en condiciones suficientes cuando cumpla las siguientes condiciones:
d.1) Exista red de suministro de energía eléctrica en baja tensión por el borde del terreno o vial al que dé frente.
d.2) La red tenga potencia suficiente para los usos existentes y aquellos que puedan llegar a construirse.

14. Otazu Amatrain, B.: Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, pág. 332.

15. Art. 14.1 LRSV: "Los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que aí se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo".

16. Díaz Lema, J.M.: Derecho Urbanístico de Castilla y León, pág. 226.

17. Díaz Lema, J.M.: "El régimen transitorio del suelo en la Ley 6/1998, de 13 de abril", pág. 89.

18. Merelo Abela, J.M.: Régimen Jurídico y Gestión del suelo urbano y urbanizable, pág. 193.

19. Iglesias González, F.: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente nº 164, 1998, pág. 12.

20. Revista Práctica Urbanística nº 18, 2003, pág. 9 y ss.

21. Iglesias González, F.: Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente nº 164, 1998, pág. 14.

22. La referida consulta fue publicada en el nº 7 de la Revista Práctica Urbanística.

23. Art. 118 LOTUR: "Cuando la actuación en determinadas unidades de ejecución en suelo urbano no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento, el ayuntamiento, sin modificar las determinaciones del Plan, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a las mismas, o una compensación a cargo de la Administración, procurando equiparar los costes de la actuación a los de otras análogas que hayan resultado viables".

24. Art. 28.1. LRSV: "El valor del suelo urbano sin urbanización consolidada, se determinará, salvo lo dispuesto en el apartado 2 de este artículo, por aplicación al aprovechamiento resultante del correspondiente ámbito de gestión en que esté incluido, del valor básico de repercusión más específico recogido en las ponencias de valores catastrales para el terreno concreto a valorar.

25. Art. 28.2 LRSV: "En los ámbitos de gestión que tengan por objeto la reforma, renovación o mejora urbana, el aprovechamiento de referencia de cada parcela a los solos efectos de su valoración, será el resultante del planeamiento o el resultante de la edificación existente, si fuera superior".

26. Art. 28.3 LRSV: "En suelo urbano consolidado por la urbanización, el valor del suelo se determinará por aplicación al aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto, del valor básico de repercusión en parcela recogido en las ponencias de valores catastrales o, en su caso, del de repercusión en calle o tramo de calle corregido en la forma establecida en la normativa técnica de valoración catastral".

27. Art. 29 LRSV: "En los supuestos de carencia de planeamiento o cuando, en suelo urbano o urbanizable, no se atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en un determinado ámbito de gestión, el aprovechamiento a tener en cuenta a los solos efectos de su valoración, será el resultante de la media ponderada de los aprovechamientos referidos al uso predominante, del polígono fiscal en que, a efectos catastrales esté incluido el mismo".

28. Memento Práctico Francis Lefebvre Urbanismo 2003 - 2004, nº marginal 6584.

29.  La redacción de este apartado está basada en el capítulo IV del libro El aprovechamiento Urbanístico: cálculo y gestión, obra de Jose Luis Cueto y Antón Agirregoitía.

30. Art. 63.1, 2º párrafo LOTUR: "En la superficie a computar a que se refiere el párrafo anterior podrán incluirse también los terrenos afectos a dotaciones y equipamientos que, en ejecución de instrumentos de planeamiento, se hubieran obtenido mediante expropiación forzosa".

 Art. 119 LOTUR: "1. Cuando en una unidad de ejecución existieren bienes de dominio público no obtenidos por cesión gratuita, el aprovechamiento urbanístico corresponderá a la Administración titular de los mismos. 2. En el supuesto de obtención por cesión gratuita, cuando las superficies de los bienes de dominio y uso público anteriormente existentes fueren iguales o inferiores a las que resulten como consecuencia de la ejecución del plan, se entenderán sustituidas unas por otras. Si tales superficies fueran superiores, la Administración percibirá el exceso en la proporción que corresponda, en terrenos edificables".

31. Cueto, J.L. y Agirregoitía, A.

32. Am = A / S.

33. También, en municipios mayores de 25.000 habitantes, y con cargo a los excesos de aprovechamiento de un sector en relación con el aprovechamiento medio del suelo urbanizable delimitado, además de las posibilidades dadas por los artículos 148 y ss., al regular los convenios urbanísticos.

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ABREVIATURAS.
 
Art. = Artículo.
AA.VV.= Varios autores.
B.O.C.G.= Boletín Oficial de las Cortes Generales.
B.O.E.= Boletín Oficial del Estado.
B.O.R.= Boletín Oficial de La Rioja.
CE.= Constitución Española.
CC AA.= Comunidades Autónomas.
D.A.= Disposición Adicional.
D.F.= Disposición Final.
D.T.= Disposición Transitoria.
Ed.= Editorial.
F.J.= Fundamento Jurídico.
LOTUR = Ley 10/1998, de 2 de julio de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja.
LRSV= Ley 6/1998, de 13 de abril, del Suelo y Valoraciones.
Pág. = página.
PGM = Plan General Municipal.
PGOU= Plan General de Ordenación Urbana.
RBEL= Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
ss.= siguientes.
STC = Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS = Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ = Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
SUC = Suelo urbano consolidado.
SUD = Suelo urbanizable delimitado
SUNC = Suelo urbano no consolidado.
TC = Tribunal Constitucional.
TS = Tribunal Supremo.
TSJ = Tribunal Superior de Justicia.
TRLS/76 = Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril).
TRLS/92 = Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril)